INTRODUCCIÓN
La Administración Pública dentro del campo general de la Administración contempla una serie de marcadas diferencias entre ella y la Administración Privada, dichas diferencias se ven reflejadas en la utilización del enfoque sistémico, que no es otra cosa que el empleo sistemático, valorativo y vinculante de los sistemas y procesos con la institución, que les permite comprender la manera en que interactúa con su entorno y la satisfacción de quien lo utiliza.
Para ser aplicado dentro de la Administración Pública debemos tomar en cuenta a la Organización como un ente en servicio de la comunidad, con metas propias y objetivos en pro del bienestar social, con agentes externos tales como Gobiernos Extranjeros, Instituciones Privadas, con diferentes sistemas Legales como la Ley de Administración Pública, La Ley Orgánica de Planificación Pública, Ley Contra la Corrupción, La Ley Orgánica de Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal, una fuente de entrada tales como los recursos del Estado el PIB, la Renta Petrolera, los Impuestos, que utiliza una serie de Planes Estratégicos para la Nación.
Para plantear el Enfoque Sistémico dentro de la Administración Pública se presentan una serie de obstáculos que se presentan en las organizaciones públicas debido al constante dinamismo entre los factores externos e internos de la organización, lo que resulta un punto en contra para la aplicación, para ello se plantea una herramienta para la aplicación de este enfoque detallando su distintas fases para la aplicación y desarrollo.
Enfoque sistémico aplicado a la administración pública
Enfoque Sistémico:
El pensamiento sistémico busca destruir la conceptualización de que el mundo está compuesto por fuerzas separadas y desconectadas. Al romper este paradigma se pueden construir Organizaciones Inteligentes, organizaciones en donde las personas desarrollan continuamente su aptitud para crear los resultados que se desean, donde se cultivan nuevos y expansivos patrones de pensamiento, donde las aspiraciones colectivas quedan en libertad, donde la gente continuamente aprende a aprender en conjunto, utilizando los planes y recursos de manera sistemática, resumida y constantes.
La comprensión y adecuada implantación de una administración por procesos exige una visión sistémica de los mismos, lo cual resultará en una alta efectividad al momento de visualizarlos en la organización con sus propias interrelaciones. El enfoque sistémico permite establecer que, para que un sistema logre su objetivo, todos sus elementos deben ser considerados, tantos los agentes externos como los internos.
Al hablar de enfoque sistémico dentro de la Administración Pública debemos tomar en cuenta:
Primero debemos definir a la Administración Pública: «es una organización que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a través de la transformación de recursos públicos en acciones modificadoras de la realidad, mediante la producción de bienes, servicios y regularizaciones”.
Esta organización es muy diversa en el sentido de que incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que se ocupan específicamente de una tarea, No solo en la administración pública hay instituciones. Hay algo dentro de ella que las mueve. Ese motor son las personas, mejor dicho los «funcionarios» que en su conjunto conforman la burocracia, y es esta burocracia la que se desenvuelve, cumpliendo su función impulsada por valores, patrones de conducta, emociones, sentimientos, intereses, etc.
Segundo los principales problemas que existen dentro de la Administración Pública:
El conocimiento de los problemas apremiantes que aquejan a la administración pública a los fines de contribuir con el cambio, se presenta una síntesis de las principales deficiencias comunes y recurrentes detectadas por la Contraloría General de la República y los funcionarios encargados de las distintas dependencias:
- Inexistencia de planes operativos anuales o deficiencia en la formulación de los mismos.
- Carencia de criterios técnicos en la formulación de los presupuestos e inobservancia de instrumentos normativos en su ejecución.
- Fallas en la programación y ejecución física y financiera de los créditos acordados.
- Falta de coordinación entre los diferentes organismos gubernamentales para el logro de las finalidades previstas.
- Estructuras administrativas no acordes con las funciones asignadas.
- Deterioro de bienes públicos.
- Prescindencia total o parcial de los procedimientos contenidos en las leyes de licitación nacional y estadales, así como en las ordenanzas sobre la materia.
- Incumplimiento de la obligación de prestar caución por los funcionarios encargados del manejo, custodia y administración de los fondos y bienes públicos.
- Pago de remuneraciones a los más altos funcionarios de los estados y municipios por montos superiores a los límites establecidos.
- Ausencia de indicadores de gestión que permitan medir los índices de eficiencia, eficacia, calidad, e impacto de gestión.
- Desviación de recursos públicos asignados a planes o programas específicos.
Tales deficiencias, indicadoras del comportamiento de la administración pública, y producto de la falta de planificación, control y jerarquización de prioridades han afectado de manera negativa los esfuerzos de desarrollo y modernización del Estado y han incidido en cierto grado, en los niveles de corrupción.
Para aplicar el Enfoque Sistémico dentro de la Administración Pública debemos plantearnos en tercer lugar una Reforma:
MACRO: se caracterizan por ser globales, de toda la estructura, además de ser inmediatas; «proyectos generales que proclaman la intención de modificar en su conjunto la administración pública».
MICRO: aquellas realizadas por sectores, desde abajo, en forma gradual; «procesos de transformación, reformas parciales, y los cambios graduales que van modificando las organizaciones, las normas, los procedimientos, las actitudes y las valoraciones que conforman la Administración Pública».
Además, debemos plantear la separación entre lo que es una Reforma Administrativa propiamente dicha, de lo que es una Reforma del Estado, ya que esta última es una modificación que reúne a todos los sectores y todos los espectros desde donde puede y debe observarse el Estado (la cual necesariamente e inevitablemente incluye reformas administrativas), y la cual, traen aparejados los siguientes fenómenos:
- transformación del papel del Estado
- reestructuración y reducción de su aparato institucional
- recorte en la dotación de su persona
Se puede decir, que existen reformas:
- Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIÓN: «predominan consideraciones de tipo jurídico y financiero».
- Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIÓN: «las transformaciones tienen un trasfondo más tecnológico y cultural».
El carácter dual de la reforma administrativa: el de carácter institucional y el de carácter humano en relación con los agentes que actúan dentro de la misma.
Separar a la reforma a administrativa en sus dos caras más visibles, la que compete a cambios de índole administrativo e institucional, y la que refiere a cambio de índole gerencial-valorativo, a partir de las categorías: el tipo, el tiempo y el alcance.
a. Como cambio institucional discontinuo o continuo.
Las instituciones administrativas regulan una parte decisiva de los poderes del Estado. No hay verdadera democracia, ni garantías de observancia del principio de legalidad, sin una Administración pública que opere con profesionalidad, neutralidad y objetividad. En estos principios se soporta la concepción de la autonomía institucional de la Administración, que no significa independencia, sino actuación en el marco de la legalidad y de las «racionalidades técnicas y económicas» que amparan la profesionalidad de los agentes públicos, con sometimiento a la dirección superior del gobierno.
La reforma como cambio discontinuo refiere a cambios en la estructura de la administración, pero que no obedecen a un proyecto de reforma administrativa, entendido como reforma en todos sus ámbitos y sectores. Cuando hablamos de la interdependencia entre los diferentes subsistemas, si consideramos a la administración publica desde el «estructural – funcionalismo» La relación reforma – estado: «Son cambios de adaptación espontánea, resultado del conservadurismo dinámico. El estado [y en su seno la administración], como todo orden social, intenta preservar su estabilidad, reaccionando a las presiones externas mediante cambios espontáneos y continuos de carácter periférico».
El fracaso de las políticas adoptadas no es la única causa de la frustración de la intención de reformar. Hay otras causas que no son técnicas, y se ubican en otros espacios y se desarrollan con códigos diferentes: el consenso.
Como cambio continuo la reforma obedece a cambios en su identidad y en aspectos lo suficientemente profundos para lograr una alteración marcada de la administración pública; y no una mera adaptación periférica o espontánea de sus componentes.
El cambio continuo esta íntimamente relacionado con las reformas centrales, y el cambio discontinuo, con las reformas periféricas. Pero eso no ocurre siempre. Las exigencias de un momento determinado, como puede ser una etapa de crisis, como fue la nuestra, en donde la reforma del estado y por contener en su seno la reforma en la administración, se realizo con plazos cortos, ya que el momento obligo a hacer cambios profundos.
b. Como cambio institucional central o periférico
Estos tipos de cambios no están solamente condicionados por la exigencia de un programa de reforma administrativa, en el sentido de que un cambio continuo deviene en reformas centrales, o que un cambio discontinuo se manifiesta en reformas periféricas o «cambios de adaptación espontánea». Sino que las exigencias para la realización de cambios institucionales son una iniciativa para atacar al sistema en si y reformarlo en todo o en alguna de sus partes, logrando así variaciones sustanciales o cambios de base que determinan e instruyen según su contenido a los funcionarios y por ende al sector dinámico del mismo.
Debe haber ciertos criterios o consideraciones para realizar este tipo de reforma. Todo esto depende de que se quiere reformar o que perfil de administración queremos: austera, eficiente, comprometido, etc.
Se puede decir, que existen reformas:
- Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIÓN: «predominan consideraciones de tipo jurídico y financiero».
- Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIÓN: «las transformaciones tienen un trasfondo más tecnológico y cultural».
Primero de tipo jurídico y financiero. Es aquí donde se proyecta una reforma según el marco normativo y los recursos económicos con los que se posee, o se quieren recuperar. En cambio las de segunda generación son reformas hacia adentro, se hacen o planifican cambios más sustanciales y profundos que llevan en su seno la idea de transformación, como cambios con caracteres muy trascendentes y grados de profundidad aun mayores.
Hay que tener en cuenta y también mucha prudencia ya que alteraciones de este tipo, no tienen repercusiones solamente en el ámbito de las instituciones y las jerarquías, sino que afectan y hasta pueden desconcertar al desenvolvimiento de los administradores poniendo en riegos metas propuestas y en vez de mejorar las instituciones y su función, puede aparejar cambios no estipulados que perjudiquen en vez de contribuir. Es más fácil realizar reformas periféricas, ya que demandan menos tiempo porque generalmente son pensadas no como una reforma en el sentido pleno de la palabra, más bien como adaptaciones espontáneas, Es como pensar a la modernización de la administración pública “como rejuvenecimiento físico, organizativo o tecnológico, que no supone un verdadero cambio institucional».
a. Como cambios gerenciales discontinuos o continuos
Aquí entran en consideración cuestiones que repercuten sobre el perfil de la administración en su sentido dinámico (burócratas) y no estático / estructural, esto es en las formas de gestión, que adopta la burocracia estableciendo una jerarquía de valores y objetivos a cumplir. Son reformas de carácter cultural, moral, asimilación de nuevos valores o pautas que pueden ser como dijimos antes, de nuevas modas que trascienden en la cultura administrativa; también a raíz de nuevas relaciones sociales y también nuevas formas de comportamiento que afectan a lo humano, etc.; que le dan cierto perfil y que influyen en el individuo en su relación con su entorno, con su medio y por supuesto con la sociedad, alterando o no su personalidad y forma de trabajo.
Entonces, medir la velocidad de estos fenómenos a través de la categoría de proceso es muy engorroso, debido a que, como mencione anteriormente, puede que sea una cuestión de modas, globalizadas o no, que aparecen y que no están arraigadas lo suficiente en la cultura administrativa y que no denotan matices de proyección que me permitan caracterizarlo como proceso y por ende de continuo, que sin duda necesita la sucesión ordenada y fáctica de hechos sucesivos y coordinados (en un programa y/o estrategia).
b. Como cambios gerenciales centrales o periféricos
Para establecer lo que es una reforma central y lo que es una reforma periférica en aspectos dinámicos como son el comportamiento dentro de la gestión, hay que analizar y clarificar que es una moda y que no. Puede haber modas que tienen como proyecto reformar toda la administración y modas que quieren hacer una especie de «rejuvenecimiento» de la administración eliminando impurezas y limpiar espacios. En este ultimo caso seria periférico porque la reforma no tiene como prioridad reformas en el núcleo o matriz de comportamiento de la gestión.
Por todo esto las reformas gerenciales cuando son profundas, o sea centrales, evidencia diferencias marcadas con respecto al modelo anterior. Lo central es comprender el alcance de estos tipos de reformas que podríamos llamar de valorativas, haciendo alusión a cambio en la jerarquía de valores que preceden y determinan los actos del agente.
Necesidad del enfoque sistémico
- Imposibilidad física del organismo fiscalizador superior para ejercer por sí solo, integralmente, el control fiscal sobre el enorme y complejo universo de entidades y órganos que integran la administración pública.
- Coexistencia de órganos de control externo e interno actuando aisladamente, sin coordinación entre si, sin unidad de planes, objetivos y metas.
- Regulación jurídica dispersa con pocos puntos de contacto entre los órganos fiscalizadores.
Para implementar el Enfoque Sistémico dentro de la organización Gubernamental hay que tomar en cuenta los siguientes pasos:
Ámbito de aplicación (totalidad de la gestión del estado)
- La Administración Pública Nacional Centralizada.
- La Administración Nacional Funcionalmente Descentralizada.
- La Administración Descentralizada Político-Territorialmente.
Alcance
- Incorporación de la auditoría de gestión como un elemento que introduzca al sistema el carácter de contemporaneidad y efectividad, sin descartar a priori ninguna de las modalidades de control, ni las técnicas o procedimientos de auditoría que resulten pertinentes.
- Incorporación de las posibilidades que, en materia de control, brinde la tecnología moderna.
Rectoría del sistema
A cargo de la Contraloría General de la República, orientada a establecer el substrato normativo para el funcionamiento del sistema, orientar su actividad y coordinar el esfuerzo de los entes involucrados, aceptando que los controles internos son de la responsabilidad de la gerencia administrativa.
Elementos integrantes del sistema
- Organismo Superior de Control Externo
- Órganos de Control Externo de la Administración Descentralizada Político-territorialmente.
- Dependencias de Control Interno de la Administración Central y de la Descentralizada funcional y político- territorialmente.
- Superintendencia Nacional de Auditoría Interna
- Organismos y entidades sujetos al control del órgano rector del sistema.
- Sociedades de auditoría y auditores independientes, cuando contraten con la Administración Pública.
- Substrato Normativo.
La Estructura del Sistema:
Un sistema esta integrado por diferentes componentes:
1.) Objetivos:
El Título IV de su parte orgánica «Del Poder Público», a la distribución, organización, asignación de competencias y funcionalidad de los órganos del Estado, como el desarrollo del principio fundamental contenido en el Artículo 5, quedando así claramente establecido el soporte constitucional del Poder Público.
El principal objetivo de toda Administración de carácter Público es proporcionarle a la nación el mayor estado de bienestar, empleando para ello Políticas de Estado que satisfagan las necesidades de los ciudadanos en cada uno de las diferentes interdependencias: Estado, Gobernación, Municipio.
Actualmente el Estado venezolano ha propuesto entre su principal objetivo de la Nación la inclusión de todos a la Educación y la salud. La Administración Pública para el Desarrollo está inserta en la hegemonía del modelo keynesiano de dirección y control de los procesos económicos por el Estado, designado como “Intervencionismo Estatal”, cuyo objetivo es el de proteger al sistema de economía capitalista de los efectos nocivos de las crisis que le provocan sus propias contradicciones, dada la incapacidad del mercado y sus leyes para auto-regularse y alcanzar el equilibrio en la economía. Para ello el Estado cumple con el objetivo de asignar equitativamente a cada una de las dependencias los recursos necesarios para su completo funcionamiento.
El objetivo de la Administración Pública, conforme al Art. 141 de la Constitución:
Art. 141: La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y las ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad participación, celeridad, eficacia, transparencia, rendición de cuentas, y responsabilidad en el ejercicio de la administración pública, con sometimiento a la ley y al derecho.
2.) Ambiente:
Se refiere a todo lo que esta inmerso fuera de él y dentro de él, en el caso Administrativo se refiere a los factores externos de la organización, al hablar de Administración Pública consideramos a estos factores como aquellos necesarios para el funcionamiento pero no imprescindibles, no son propios dentro de la administración pública, nos referirnos a las Cooperativas, la dinámica con el mundo y los diferentes Gobiernos, las empresas privadas.
El ambiente interno es todo aquello que hace posible el desarrollo de los objetivos de la administración pública:
3.) Los Recursos:
Entradas al Sistema:
- El ingreso a la nación por concepto petrolero, pago de impuestos, exportación de otros productos, Recae sobre los ingresos, los gastos y los bienes del Estado, cuyo órgano por excelencia es la Contraloría General de la República, parte del Poder Ciudadano, conforman un sistema de control interconectado sobre la ética pública y la legalidad en el uso del patrimonio público y en actividad administrativa. (Art. 274 Constitución).
4.) Los Componentes:
- Los funcionarios públicos: En lo establecido en el Artículo 223 de la Constitución, están obligados a comparecer ante las Comisiones de Investigación y suministrarles información y documentación según les sea requerido.
- Los Órganos públicos: Artículo 137 de la Constitución: «Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”.
- Las bases legislativas sobre la cual se desarrolla la Administración Pública, Ley Orgánica de Administración Pública, Ley de Estatuto de la Función Pública, SIGECOF, la Ley de Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, Ley de Consejos Locales de Planificación Pública , Ley de Consejos Comunales, Ley Orgánica de Planificación, Ley Orgánica de Contraloría General, Ley Contra la Corrupción.
5.) La Gestión:
Planificación: Establece las bases y lineamientos para la construcción, la viabilidad, el perfeccionamiento y la organización en los diferentes niveles territoriales. Se establecen planes que respondan a las necesidades sociales, transformando las condiciones materiales y sociales de la población, separa la distancia de la riquezas y el bienestar en el reconocimiento pleno y el ejercicio garantizado de los derechos, desarrollando el proceso de producción, la creación de un tejido intersectorial que integra la economía interna y genere crecientes niveles de valor agregado.
Control: Existe un objetivo saber el cumplimiento de la finalidad social del Estado. Interactúa con el entorno, al considerar los fines esenciales del Estado y las competencias que la Constitución y la ley le fijan a la entidad pública; las necesidades de la comunidad y los diferentes grupos de interés internos y externos. Se compone de una serie de partes que se correlacionan entre sí, como un medio para lograr un objetivo o propósito común, son interdependientes y existe entre cada una de ellas una relación causa-efecto, lo que trae como consecuencia que el Control no es un evento aislado, a su vez hace parte de todos los sistemas de gerencia de la entidad y es parte inherente a su infraestructura administrativa. La intervención de las personas en el Control, garantiza la coordinación de las actuaciones al interior de la entidad y en sus relaciones con otras entidades. Permite esto concluir la connotación de Sistema del Control, su condición como parte del Sistema que en sí misma es la entidad pública y del macrosistema que configura la red de entidades y organizaciones que conforman el Estado.
6.) Producto: Dentro de la administración pública el producto final es una gestión que garantice a los ciudadanos el uso equitativo y correspondiente de los ingresos del Estado, creando políticas públicas que impulsen y desarrollen programas de empleo, creación de nuevas infraestructuras educativas, de salud y viales.
7.) Retroalimentación del Sistema: Comprende la revisión exhaustiva de cada uno de los componentes que existen e interactúan dentro del sistema, a lo que determinamos auditoria, evaluar exige el conocimiento previo de una situación, de tal manera que facilite medir el mejoramiento de la misma. Si los dos momentos del conocimiento son distintos, el objetivo de la evaluación, es medir los efectos de un programa o de un proyecto, mediante un proceso analítico y técnico entre lo planeado y lo ejecutado que determina el grado (índices) de éxitos y fracasos según los resultados, para comprender y analizar en que momento del desarrollo del sistema se produce una interferencia, como podemos eliminarla, si cada uno de lo funcionarios que trabajan dentro de la administración pública desarrolla o cumple con los objetivos y los lineamientos propuestos.